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Documentos

La experiencia de Porto Alegre

Documento de análisis de la experiencia

Seminario dictado por Raúl Pont (Ex Prefeito de Porto Alegre, 1997-2001)

Proyecto de Ley para la Ciudad de Buenos Aires
(Presentado por el Diputado Roy Cortina)

Fundamentos del Proyecto

Articulado del Proyecto

Cuadro sinóptico

Documento para descargar: contiene los fundamentos y el proyecto de ley (archivo de Word comprimido, 20 Kb)

Documentos varios

El Presupuesto Participativo en la Ciudad de Buenos Aires

Socialistas por el Presupuesto Participativo

 

Análisis
LA EXPERIENCIA DE PORTO ALEGRE

Cuando se habla de Presupuesto Participativo es inevitable relacionarlo con la Ciudad que vio nacer y consolidarse a este mecanismo de participación: Porto Alegre.

Porto Alegre es la capital del Estado de Río Grande do Sul. Cuenta con una población aproximada de 1.5 millones de habitantes y está situada en el centro de una región metropolitana en la que viven 3 millones de personas.

Cuando se comenzó a implementar el sistema de Presupuesto Participativo, a fines de la década del ochenta, un tercio del total de la población vivía en las zonas periféricas sin acceso a los servicios de infraestructura básica.

La llegada al poder del Partido de los Trabajadores, ganador de las elecciones municipales en el año 1988 representaría un cambio profundo del destino de esta Ciudad.

Cumpliendo una de sus promesas electorales, logró implementar por primera vez el Sistema de Presupuesto Participativo, tomando como fuente de inspiración a los principios de la Comuna de París, toda vez que no existían antecedentes de un proceso presupuestario de este tipo.

El resultado de esta experiencia innovadora, sin precedentes en el mundo entero, fue tan extraordinariamente positivo que con el correr de los años fue imitada por muchas ciudades del Brasil y ha convertido a Porto Alegre en un paradigma a seguir por los gobiernos locales del continente sudamericano.

En las páginas que siguen se describe sinteticamente el contexto en el que esta experiencia apareció, las dificultades que tuvo que superar y su consolidación, qué es lo que se discute, cómo se instrumenta el sistema y cuáles son sus resultados.

CONTEXTO EN EL QUE SURGE

El contexto en el cual surge el Presupuesto Participativo en la Ciudad de Porto Alegre tuvo tres características distintivas.

PRIMERA
El triunfo de un partido progresista con importante arraigo en algunos sectores sociales, para el cual la implementación del Presupuesto Participativo era una herramienta esencial para el cumplimiento de sus principales lineamientos entre los que se encontraban la combinación de elementos de democracia representativa con los de participación ciudadana profundizando el contrato social del poder, la modificación del destino de los recursos del Estado para destinarlos a mejorar las condiciones de vida de los estratos sociales más bajos y el alcanzar un desarrollo local de carácter sostenible e integrado.

SEGUNDA
El grado de movilidad social importante que existía en algunos sectores de la sociedad civil de Brasil desde los principios de la década del ochenta como consecuencia de la lucha contra el gobierno militar. Estos movimientos estaban organizados a través de una vasta red de organizaciones sociales que fueron vitales para el retorno de la democracia, y que en la ciudad de Porto Alegre jugaron un importante papel para el desarrollo del sistema de Presupuesto Participativo.

TERCERA
El avance de la globalización disminuyó el poder de los estados nacionales, obligando a los estados locales o municipales a enfrentar la resolución de muchos de los problemas que en otros tiempos estaban a cargo de los primeros.
La literatura especializada comenzó a afirmar que las respuestas de los gobiernos locales a la problemática urbana eran mucho más efectivas que las de los gobiernos nacionales.

DIFICULTADES INICIALES y CONSOLIDACION DE LA EXPERIENCIA

En el año 1989, con la implementación del presupuesto participativo, el Gobierno de la ciudad Porto Alegre decidió firmar un contrato político con la sociedad, que se fue renovando y perfeccionando año tras año.

A pesar de la existencia de algunas condiciones favorables para el desarrollo de una experiencia de este tipo, surgieron algunas dificultades que impidieron contar con altos niveles de participación en el primer año de su implementación.

Entre estos factores se destacan la falta de recursos del municipio para poder satisfacer las demandas de la ciudadanía como consecuencia del elevado nivel de endeudamiento, la escasa capacidad de organización debido a que se trataba de una experiencia inédita y la relación política existente entre el poder estatal y la ciudadanía basada en el intercambio de favores.

Si bien en 1990 la participación siguió siendo escasa, ese año fue determinante para el futuro de la experiencia. Una importante reforma tributaria permitió a la ciudad sanear sus cuentas y de este modo recuperar su capacidad de inversión.

El Gobierno comenzó a poder satisfacer las demandas de la población y la población comenzó a percibir la forma en que sus decisiones eran respetadas y como esto repercutía sobre su nivel de vida, convirtiendo al Presupuesto Participativo en una fuente de movilización en todos los barrios de la ciudad.

EN QUE CONSISTE y QUE SE DISCUTE

El sistema de Presupuesto Participativo consiste en una serie de reuniones en las que se definen las demandas regionales, las prioridades de la ciudad, los criterios de asignación de fondos y el programa de inversiones del municipio.

Cada una de estas etapas contiene mecanismos que permiten la circulación de información entre los autoridades políticas del gobierno, sus técnicos y profesionales y la ciudadanía.

Para la implementación del Presupuesto Participativo se dividió a la ciudad en 16 regiones, a través de las cuales se organizó la participación de la población. Dentro de cada una de ellas, la población define en las asambleas zonales un orden de prioridades de la región. Como ejemplo de estas prioridades pueden nombrarse entre otras al alcantarillado, la limpieza y la pavimentación.

La división de la ciudad en regiones se realizó basándose en criterios geográficos, sociales y organizativos, en donde las asociaciones intermedias y la ciudadanía en general tuvieron plena participación. Al mismo tiempo se decidió que sean las asambleas regionales las que elijan por sí solas a sus representantes.

Además de las prioridades comunales desde el año 1994 se incluyeron en el proceso presupuestario cinco plenarias temáticas. Estas no son realizadas por región sino por tema.

Los objetivos de su implementación fueron la ampliación de la participación hacia otros sectores de la sociedad y el dar una nueva dimensión al Presupuesto Participativo profundizando la discusión y extendiéndola más allá de lo regional a la planificación global de la ciudad.

En Porto Alegre, entre el 15 y el 25 % del presupuesto se asigna según el modelo participativo, el resto se emplea para el pago de los salarios de los empleados y para sufragar los gastos administrativos corrientes.

COMO SE INSTRUMENTA

El proceso del Presupuesto Participativo no fue en Porto Alegre fruto de una sanción legislativa sino que a instancias del partido gobernante fueron los ciudadanos participantes de manera autónoma los que diseñaron su reglamentación y realizan, año a año los ajustes necesarios para ir mejorándolo.

Respecto a la cuestión legal lo único que se encuentra reglamentado por el Consejo de Ayuntamiento está en el párrafo primero del artículo Nº 116 de la Ley Orgánica Municipal. Este párrafo dice textualmente: "Queda garantizada la participación de la comunidad, a partir de las regiones del Municipio, en las etapas de elaboración y acompañamiento del plan plurianual, de las directrices presupuestarias y del presupuesto anual".

El proceso del Presupuesto Participativo comienza con una serie de reuniones preparatorias a la par que los delegados de las organizaciones comunitarias y los funcionarios del Gobierno se ponen de acuerdo sobre los temas a tratar en las dos reuniones principales llamadas "rondas" a realizarse en cada región y respecto a las reuniones temáticas que contienen un temario más específico.

En la primera ronda los funcionarios del municipio presentan un informe detallado de la ejecución del plan de inversiones del año anterior, el grado de avance del plan de inversiones del año en curso y el nivel esperado de recursos a destinarse para inversiones del municipio en el año próximo. Al mismo tiempo, los ciudadanos definen las prioridades de cada región y de cada temática y eligen a sus representantes.

Después de la primer ronda se realizan una serie de reuniones antes de la realización de la segunda ronda donde los representantes de los ciudadanos deciden sobre las prioridades generales elaboradas en las reuniones temáticas y definen la lista jerarquizada dentro de cada prioridad. Conocido el monto de recursos disponibles para invertir el año próximo, comienza una ronda de negociación y logro de acuerdos en materia de prioridades y demandas. Si no se alcanzan acuerdos, en la segunda ronda se realiza una votación para decidir sobre los puntos en disputa.

En la segunda ronda se elige a los representantes de las regiones y de las plenarias temáticas en el Consejo Municipal del Plan del Gobierno y del Presupuesto (CM-PGM). También se deciden las prioridades de inversión y se forma el Foro de Delegados Regionales y de Delegados por cuestiones temáticas (FD-RT) que se encarga de garantizar la circulación de información entre los delegados y las regiones, hacer el seguimiento de los proyectos en ejecución, recibir nuevas demandas y transmitirlas al CM-PGM.

Finalizadas las reuniones temáticas y de las regiones y constituidos el FD-RT y el CM-PGP, se comienza a elaborar el borrador final del presupuesto. Primero las Secretarías y demás organismos del Poder Ejecutivo discuten en las reuniones del CM-PGM las obras a realizar, su costo económico y su viabilidad técnica. Con esta información los delegados discuten con los ciudadanos al tiempo que el Poder Ejecutivo elabora una propuesta de presupuesto.

La elaboración del Plan de Inversiones se realiza basándose en tres criterios: la falta de servicios o infraestructura, la población de la región y las prioridades regionales. Ponderando estos criterios y discutiéndolo con la población se elabora el plan de inversiones a llevar a cabo en cada región, a propuesta de las organizaciones temáticas y del Gobierno Municipal. Luego se envía al CM-PGM para su aprobación.

El último paso consiste en que, una vez aprobado el Presupuesto por el CM-PGM , el Poder Ejecutivo debe enviar la propuesta a los Concejales del Ayuntamiento (Consejo Deliberante). Estos deben discutir las cifras del presupuesto y las eventuales modificaciones con el Poder Ejecutivo, planteándose un nuevo proceso de negociación en el que comúnmente se respeta la estructura global que fue elaborada sobre la base de la participación ciudadana.

RESULTADOS

En materia económica el presupuesto participativo ha permitido que el Gobierno de Porto Alegre destine un porcentaje que varía entre el 15 y el 25 % de sus ingresos a inversiones. Además su aplicación permitió mejorar las obras de saneamiento básicas como el incremento del suministro de agua, entre 1990 y 1995, de 400000 a 465000 familias, y para 1996 el abastecimiento de agua aprovisionaba al 98% de las familias de la ciudad. Respecto al alcantarillado el incremento en el sistema pasó de alcanzar al 46% de las familias en 1989 al 85% en 1996 y también se lograron grandes avances en alumbrado público, urbanización de zonas, salud y viviendas.

Respecto de consideraciones políticas la implementación de este sistema permitió reducir significativamente las viejas prácticas clientelísticas, incentivar la participación de la sociedad en las cuestiones de gobierno, capacitar a la ciudadanía acerca de nuevas formas de participación democrática, formar a los delegados de los miembros de la comunidad sobre las técnicas presupuestarias, y por último mejorar sensiblemente los mecanismos de control social sobre los gobiernos.

Finalmente, el presupuesto participativo ha logrado alcanzar sorprendentes resultados en materia de movilización social en todos los barrios de la ciudad. Después de los primeros dos años en donde la concurrencia de la población a las reuniones no fue demasiado importante, a partir del año 1991 la participación fue creciendo rápidamente. Para el año 1995 más de 14.000 personas participaron de los encuentros y rondas dirigidas y coordinadas por el municipio. Si sumamos eso a la enorme cantidad de asociaciones y organizaciones intermedias que participan de la discusión, el número de personas involucradas supera a las 100.000.

El Presupuesto Participativo demostró que la administración transparente y democrática de los recursos es la única forma para evitar la corrupción y la mala utilización de los fondos públicos. La experiencia de la ciudad de Porto Alegre participación de la sociedad ha demostrado en la ciudad que el gasto puede ser eficaz y efectivo donde tiene que serlo.

 

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© 2001, Grupo de Trabajo y Estudio "Democracia y Socialismo"
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