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Análisis
LA EXPERIENCIA DE PORTO ALEGRE
Cuando se habla de Presupuesto Participativo es inevitable
relacionarlo con la Ciudad que vio nacer y consolidarse a
este mecanismo de participación: Porto Alegre.
Porto Alegre es la capital del Estado de Río Grande
do Sul. Cuenta con una población aproximada de 1.5
millones de habitantes y está situada en el centro
de una región metropolitana en la que viven 3 millones
de personas.
Cuando se comenzó a implementar el sistema de Presupuesto
Participativo, a fines de la década del ochenta, un
tercio del total de la población vivía en las
zonas periféricas sin acceso a los servicios de infraestructura
básica.
La llegada al poder del Partido de los Trabajadores, ganador
de las elecciones municipales en el año 1988 representaría
un cambio profundo del destino de esta Ciudad.
Cumpliendo una de sus promesas electorales, logró
implementar por primera vez el Sistema de Presupuesto Participativo,
tomando como fuente de inspiración a los principios
de la Comuna de París, toda vez que no existían
antecedentes de un proceso presupuestario de este tipo.
El resultado de esta experiencia innovadora, sin precedentes
en el mundo entero, fue tan extraordinariamente positivo que
con el correr de los años fue imitada por muchas ciudades
del Brasil y ha convertido a Porto Alegre en un paradigma
a seguir por los gobiernos locales del continente sudamericano.
En las páginas que siguen se describe sinteticamente
el contexto en el que esta experiencia apareció, las
dificultades que tuvo que superar y su consolidación,
qué es lo que se discute, cómo se instrumenta
el sistema y cuáles son sus resultados.
CONTEXTO EN EL QUE SURGE
El contexto en el cual surge el Presupuesto Participativo
en la Ciudad de Porto Alegre tuvo tres características
distintivas.
PRIMERA
El triunfo de un partido progresista con importante arraigo
en algunos sectores sociales, para el cual la implementación
del Presupuesto Participativo era una herramienta esencial
para el cumplimiento de sus principales lineamientos entre
los que se encontraban la combinación de elementos
de democracia representativa con los de participación
ciudadana profundizando el contrato social del poder, la modificación
del destino de los recursos del Estado para destinarlos a
mejorar las condiciones de vida de los estratos sociales más
bajos y el alcanzar un desarrollo local de carácter
sostenible e integrado.
SEGUNDA
El grado de movilidad social importante que existía
en algunos sectores de la sociedad civil de Brasil desde los
principios de la década del ochenta como consecuencia
de la lucha contra el gobierno militar. Estos movimientos
estaban organizados a través de una vasta red de organizaciones
sociales que fueron vitales para el retorno de la democracia,
y que en la ciudad de Porto Alegre jugaron un importante papel
para el desarrollo del sistema de Presupuesto Participativo.
TERCERA
El avance de la globalización disminuyó el poder
de los estados nacionales, obligando a los estados locales
o municipales a enfrentar la resolución de muchos de
los problemas que en otros tiempos estaban a cargo de los
primeros.
La literatura especializada comenzó a afirmar que las
respuestas de los gobiernos locales a la problemática
urbana eran mucho más efectivas que las de los gobiernos
nacionales.
DIFICULTADES INICIALES y CONSOLIDACION
DE LA EXPERIENCIA
En el año 1989, con la implementación del presupuesto
participativo, el Gobierno de la ciudad Porto Alegre decidió
firmar un contrato político con la sociedad, que se
fue renovando y perfeccionando año tras año.
A pesar de la existencia de algunas condiciones favorables
para el desarrollo de una experiencia de este tipo, surgieron
algunas dificultades que impidieron contar con altos niveles
de participación en el primer año de su implementación.
Entre estos factores se destacan la falta de recursos del
municipio para poder satisfacer las demandas de la ciudadanía
como consecuencia del elevado nivel de endeudamiento, la escasa
capacidad de organización debido a que se trataba de
una experiencia inédita y la relación política
existente entre el poder estatal y la ciudadanía basada
en el intercambio de favores.
Si bien en 1990 la participación siguió siendo
escasa, ese año fue determinante para el futuro de
la experiencia. Una importante reforma tributaria permitió
a la ciudad sanear sus cuentas y de este modo recuperar su
capacidad de inversión.
El Gobierno comenzó a poder satisfacer las demandas
de la población y la población comenzó
a percibir la forma en que sus decisiones eran respetadas
y como esto repercutía sobre su nivel de vida, convirtiendo
al Presupuesto Participativo en una fuente de movilización
en todos los barrios de la ciudad.
EN QUE CONSISTE y QUE SE DISCUTE
El sistema de Presupuesto Participativo consiste en una serie
de reuniones en las que se definen las demandas regionales,
las prioridades de la ciudad, los criterios de asignación
de fondos y el programa de inversiones del municipio.
Cada una de estas etapas contiene mecanismos que permiten
la circulación de información entre los autoridades
políticas del gobierno, sus técnicos y profesionales
y la ciudadanía.
Para la implementación del Presupuesto Participativo
se dividió a la ciudad en 16 regiones, a través
de las cuales se organizó la participación de
la población. Dentro de cada una de ellas, la población
define en las asambleas zonales un orden de prioridades de
la región. Como ejemplo de estas prioridades pueden
nombrarse entre otras al alcantarillado, la limpieza y la
pavimentación.
La división de la ciudad en regiones se realizó
basándose en criterios geográficos, sociales
y organizativos, en donde las asociaciones intermedias y la
ciudadanía en general tuvieron plena participación.
Al mismo tiempo se decidió que sean las asambleas regionales
las que elijan por sí solas a sus representantes.
Además de las prioridades comunales desde el año
1994 se incluyeron en el proceso presupuestario cinco plenarias
temáticas. Estas no son realizadas por región
sino por tema.
Los objetivos de su implementación fueron la ampliación
de la participación hacia otros sectores de la sociedad
y el dar una nueva dimensión al Presupuesto Participativo
profundizando la discusión y extendiéndola más
allá de lo regional a la planificación global
de la ciudad.
En Porto Alegre, entre el 15 y el 25 % del presupuesto se
asigna según el modelo participativo, el resto se emplea
para el pago de los salarios de los empleados y para sufragar
los gastos administrativos corrientes.
COMO SE INSTRUMENTA
El proceso del Presupuesto Participativo no fue en Porto
Alegre fruto de una sanción legislativa sino que a
instancias del partido gobernante fueron los ciudadanos participantes
de manera autónoma los que diseñaron su reglamentación
y realizan, año a año los ajustes necesarios
para ir mejorándolo.
Respecto a la cuestión legal lo único que se
encuentra reglamentado por el Consejo de Ayuntamiento está
en el párrafo primero del artículo Nº 116
de la Ley Orgánica Municipal. Este párrafo dice
textualmente: "Queda garantizada la participación
de la comunidad, a partir de las regiones del Municipio, en
las etapas de elaboración y acompañamiento del
plan plurianual, de las directrices presupuestarias y del
presupuesto anual".
El proceso del Presupuesto Participativo comienza con una
serie de reuniones preparatorias a la par que los delegados
de las organizaciones comunitarias y los funcionarios del
Gobierno se ponen de acuerdo sobre los temas a tratar en las
dos reuniones principales llamadas "rondas" a realizarse
en cada región y respecto a las reuniones temáticas
que contienen un temario más específico.
En la primera ronda los funcionarios del municipio presentan
un informe detallado de la ejecución del plan de inversiones
del año anterior, el grado de avance del plan de inversiones
del año en curso y el nivel esperado de recursos a
destinarse para inversiones del municipio en el año
próximo. Al mismo tiempo, los ciudadanos definen las
prioridades de cada región y de cada temática
y eligen a sus representantes.
Después de la primer ronda se realizan una serie de
reuniones antes de la realización de la segunda ronda
donde los representantes de los ciudadanos deciden sobre las
prioridades generales elaboradas en las reuniones temáticas
y definen la lista jerarquizada dentro de cada prioridad.
Conocido el monto de recursos disponibles para invertir el
año próximo, comienza una ronda de negociación
y logro de acuerdos en materia de prioridades y demandas.
Si no se alcanzan acuerdos, en la segunda ronda se realiza
una votación para decidir sobre los puntos en disputa.
En la segunda ronda se elige a los representantes de las
regiones y de las plenarias temáticas en el Consejo
Municipal del Plan del Gobierno y del Presupuesto (CM-PGM).
También se deciden las prioridades de inversión
y se forma el Foro de Delegados Regionales y de Delegados
por cuestiones temáticas (FD-RT) que se encarga de
garantizar la circulación de información entre
los delegados y las regiones, hacer el seguimiento de los
proyectos en ejecución, recibir nuevas demandas y transmitirlas
al CM-PGM.
Finalizadas las reuniones temáticas y de las regiones
y constituidos el FD-RT y el CM-PGP, se comienza a elaborar
el borrador final del presupuesto. Primero las Secretarías
y demás organismos del Poder Ejecutivo discuten en
las reuniones del CM-PGM las obras a realizar, su costo económico
y su viabilidad técnica. Con esta información
los delegados discuten con los ciudadanos al tiempo que el
Poder Ejecutivo elabora una propuesta de presupuesto.
La elaboración del Plan de Inversiones se realiza
basándose en tres criterios: la falta de servicios
o infraestructura, la población de la región
y las prioridades regionales. Ponderando estos criterios y
discutiéndolo con la población se elabora el
plan de inversiones a llevar a cabo en cada región,
a propuesta de las organizaciones temáticas y del Gobierno
Municipal. Luego se envía al CM-PGM para su aprobación.
El último paso consiste en que, una vez aprobado el
Presupuesto por el CM-PGM , el Poder Ejecutivo debe enviar
la propuesta a los Concejales del Ayuntamiento (Consejo Deliberante).
Estos deben discutir las cifras del presupuesto y las eventuales
modificaciones con el Poder Ejecutivo, planteándose
un nuevo proceso de negociación en el que comúnmente
se respeta la estructura global que fue elaborada sobre la
base de la participación ciudadana.
RESULTADOS
En materia económica el presupuesto participativo
ha permitido que el Gobierno de Porto Alegre destine un porcentaje
que varía entre el 15 y el 25 % de sus ingresos a inversiones.
Además su aplicación permitió mejorar
las obras de saneamiento básicas como el incremento
del suministro de agua, entre 1990 y 1995, de 400000 a 465000
familias, y para 1996 el abastecimiento de agua aprovisionaba
al 98% de las familias de la ciudad. Respecto al alcantarillado
el incremento en el sistema pasó de alcanzar al 46%
de las familias en 1989 al 85% en 1996 y también se
lograron grandes avances en alumbrado público, urbanización
de zonas, salud y viviendas.
Respecto de consideraciones políticas la implementación
de este sistema permitió reducir significativamente
las viejas prácticas clientelísticas, incentivar
la participación de la sociedad en las cuestiones de
gobierno, capacitar a la ciudadanía acerca de nuevas
formas de participación democrática, formar
a los delegados de los miembros de la comunidad sobre las
técnicas presupuestarias, y por último mejorar
sensiblemente los mecanismos de control social sobre los gobiernos.
Finalmente, el presupuesto participativo ha logrado alcanzar
sorprendentes resultados en materia de movilización
social en todos los barrios de la ciudad. Después de
los primeros dos años en donde la concurrencia de la
población a las reuniones no fue demasiado importante,
a partir del año 1991 la participación fue creciendo
rápidamente. Para el año 1995 más de
14.000 personas participaron de los encuentros y rondas dirigidas
y coordinadas por el municipio. Si sumamos eso a la enorme
cantidad de asociaciones y organizaciones intermedias que
participan de la discusión, el número de personas
involucradas supera a las 100.000.
El Presupuesto Participativo demostró que la administración
transparente y democrática de los recursos es la única
forma para evitar la corrupción y la mala utilización
de los fondos públicos. La experiencia de la ciudad
de Porto Alegre participación de la sociedad ha demostrado
en la ciudad que el gasto puede ser eficaz y efectivo donde
tiene que serlo.
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